Menyempurnakan Sistem Perwakilan di Indonesia

Oleh Abdy Yuhana, S.H.,M.H.

Browser Anda mungkin tidak bisa menampilkan gambar ini. Perubahan UUD 1945 dianggap menjadi kerangka reformasi kelembagaan dalam mengawal konsolidasi demokrasi di Indonesia. Perubahan yang dimulai pada 1999 sampai dengan 2002, secara substansial telah mengubah sistem ketatanegaraan Indonesia secara mendasar. Pertama, mereposisi sistem perwakilan di Indonesia, mengintroduksi dan mengakomodasi institusi-institusi baru yang melaksanakan cabang-cabang kekuasaan negara, proses sirkulasi kekuasaan langsung oleh rakyat dan pembagian kekuasaan secara vertikal antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dengan pemberian otonomi daerah. Hal tersebut sebenarnya sebagai respons terhadap penyelenggaraan negara yang sudah berlangsung selama 30 tahun lebih, yang sentralistik dan otoritarian. Kedua, dari 37 pasal UUD 1945 yang asli, hanya 5 pasal yang tidak disentuh perubahan, yaitu pasal 4 tentang kekuasaan pemerintahan, pasal 10 tentang presiden memegang kekuasaan atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara, pasal 12 tentang presiden menyatakan keadaan bahaya, pasal 29 tentang agama, dan pasal 35 tentang bendera.

Namun demikian, perubahan-perubahan yang menyangkut tentang sistem perwakilan di Indonesia belum membawa kepada satu sistem yang ajek, hal tersebut disebabkan karena belum jelasnya sistem perwakilan yang dianut. Dalam konteks sistem perwakilan modern yang dianut negara-negara demokrasi hanya ada dua sistem perwakilan, yaitu unicameral system (sistem satu kamar) dan bicameral system (sistem dua kamar).

Dalam konteks sistem perwakilan di Indonesia pascaperubahan UUD 1945, secara kelembagaan sesungguhnya sudah terdiri dari dua badan yaitu DPR dan DPD. Sama seperti halnya di Belanda terdiri dari de Eerste Kamer (perwakilan daerah) dan de Tweede Kamer (perwakilan seluruh rakyat), di Prancis terdiri dari National Assembly dan Senate, di Amerika Serikat terdiri dari House of Representatives dan Senate. Dari dua kamar atau badan tersebut masing-masing mempunyai otoritas yang sebangun dalam pembentukan UU, sehingga terjadi mekanisme checks and balances serta menghindari terjadinya monopoli dalam pembuatan UU, untuk itu UU yang dihasilkan lembaga legislatif lebih baik.

Namun demikian, paradoks yang terjadi dalam sistem perwakilan di republik ini setelah perubahan UUD 1945, meskipun sudah ada dua lembaga dalam badan perwakilan rakyat yaitu DPR dan DPD akan tetapi dalam hal otoritas terjadi disparitas fungsional. Wewenang yang dimiliki DPD hanya sebagai badan pelengkap sebab secara implisit, kedudukan DPD di bawah DPR. Bagaimana mungkin terjadi prinsip checks and balances system ataupun menghindari monopoli dalam pembentukan UU, sementara DPD hanya dapat mengajukan rancangan undang-undang berkaitan dengan hal-hal tertentu kepada DPR, tetapi dalam pembentukan UU tidak diikutsertakan.

Hal lain yang menjadi paradoks dalam sistem perwakilan di Indonesia adalah terlembagakannya MPR menjadi badan yang berdiri sendiri seperti halnya DPR dan DPD, sistem perwakilan di Indonesia berbeda dengan yang lazim diterapkan negara-negara demokrasi. Pasalnya, baik di Belanda (Staten General), Prancis (Parlemen) maupun di Amerika Serikat (Congres), dalam hal pertemuan dua badan tersebut tidak menjadi badan tersendiri ataupun terlembagakan, tetapi sifatnya sebatas joint session (sidang gabungan) dan setelah selesai membubarkan diri. Dengan demikian, adanya tiga badan dalam sistem perwakilan di Indonesia, bisa dikatakan sebagai tiga kamar yaitu DPD, DPR, dan MPR. Dengan demikian, relevansi dengan teori sistem perwakilan, maka Indonesia tidak menganut keduanya, artinya tidak unicameral dan juga bukan bicameral, sering dikatakan bahwa sistem perwakilan di Indonesia pascaperubahan UUD 1945, tanpa "kelamin".

Agenda perbaikan 

Agenda penting yang menjadi perhatian dalam sistem perwakilan di Indonesia ke depan adalah tidak saja hanya dengan memperkuat tugas dan wewenang DPD, seperti yang selama ini disuarakan banyak orang, termasuk Ketua DPD RI Ginandjar Kartasasmit. Namun juga perlu diperjelas sistem perwakilan yang dianut republik ini, unicameral atau bicameral, sehingga eksistensinya secara politik ataupun kepentingan daerah akan mampu menjawab persoalan-persoalan yang dibutuhkan rakyat, melalui fungsi yang dimiliki badan perwakilan rakyat, yaitu sebagai pembentuk UU atau fungsi legislasi dan fungsi pengawasan. Sebab, tetap saja akan menjadi paradok jika saja DPD, tugas dan wewenangnya dimaksimalkan akan tetapi kemudian tidak mempertegas sistem perwakilannya. Dalam konteks ini, jika MPR tetap mempunyai lingkungan jabatan dan wewenang tersendiri, dalam arti lain MPR tetap menjadi lembaga permanen. Sehingga tetap saja dalam badan perwakilan rakyat di Indonesia terdiri dari DPD, DPR, dan MPR.

Sementara itu, kalau dilihat MPR hasil perubahan UUD 1945, mengalami perubahan yang signifikan baik dalam konteks kedudukannya sebagai lembaga negara ataupun tugas dan wewenangnya. Kalau sebelum perubahan UUD 1945, MPR dikatakan sebagai lembaga tertinggi negara, namun setelah dilakukannya perubahan, MPR menjadi lembaga tinggi negara sejajar dengan lembaga tinggi negara lainnya (baca: presiden, DPR, MA, BPK, DPD, komisi yudisial, dan mahkamah konstitusi).

Praktis, MPR berdasarkan ketentuan UUD 1945 setelah perubahan mempunyai otoritas yang meliputi, melantik presiden dan wakil presiden, mengubah UUD 1945, meng-impeachment presiden dan wakil presiden, memilih pengganti wakil presiden dan memilih presiden dan wakil presiden apabila terjadi kekosongan secara bersamaan. Dari beberapa tugas dan wewenang tersebut, ada yang sifatnya rutin dilaksanakan dan juga ada yang sifatnya tidak rutin.

Kalau dilihat dari kedudukannya yang sejajar dengan lembaga tinggi negara lainnya dan beberapa kewenangan yang dimilikinya hilang, dan yang terpenting adalah kelaziman sebagai negara demokrasi, dalam menerapkan sistem perwakilan yang dianutnya, kebutuhan untuk mempertegas sistem perwakilan sepatutnya dijadikan sebagai agenda menyempurnakan sistem perwakilan di Indonesia. Oleh karena itu, tidak perlu tabu mengubah mindset yang selama ini berlaku bahwa sesungguhnya bentuk negara yang dianut tidak mempunyai korelasi dengan sistem perwakilan yang akan diterapkan.***

Penulis, alumnus Program Magister Hukum Unpad, menulis buku Sistem Perwakilan di Indonesia dan Masa Depan MPR-RI.